Posting Oleh : Administrator [February 10, 2008 - 7:36 am]

SUDAH bukan rahasia umum bahwa tugas utama pemerintah negara mana pun di dunia ini adalah menyelenggarakan pelayanan publik (public service) dan kesejahteraan bagi rakyatnya (public welfare). Tidak dapat dimungkiri pula bahwa sejak manusia dalam rahim ibundanya sampai dengan masuk ke rahim bumi (liang kubur), semuanya berkenaan dengan pelayanan publik, mulai dari pelayanan rumah sakit dan peralatan umum pemeriksaan kehamilan, kelahiran, perawatan kesehatan dan jasa publik lainnya selama hidup sampai dengan penyediaan lokasi untuk pekuburan umum.

Semua orang berterima kasih atas peran pemerintah yang begitu besar itu, dan itulah perlunya negara, pemerintah dan berbagai perangkatnya dalam memainkan peran publik tersebut. Namun, harapan tidak selamanya sesuai dengan kenyataan. Belakangan porsi kepentingan publik tidak seimbang lagi, telah bergeser dari publik masyarakat ke publik pemerintah (birokrat dan legislatif).

Peran pemerintah yang lebih mementingkan diri sendiri dan kepuasannya tidak terlepas dari peran birokrat sebagai makhluk sosial yang penuh nafsu. Willian A. Niskanen dalam bukunya ''Bureucracy and Representative Government'' (1971), mengatakan bahwa birokrasi adalah endogenous maximiser dalam sebuah sistem, seperti halnya pengusaha yang menawarkan private goods dalam sistem ekonomi. Namun perbedaan krusial muncul yaitu pengusaha swasta dapat memaksimalkan profit, sementara birokrat pemerintah tidak dapat memaksimalkan profit (setidaknya secara legal). Tetapi secara ilegal birokrat adalah budget maximiser sehingga mereka dapat meningkatkan gaji atau kesenangan mereka.

Dalam kehidupan nyata dapat dilihat dan diamati bahwa birokrat, sebagaimana juga dengan orang lain, adalah pihak yang memaksimumkan anggaran mereka, karena anggaran yang besar berarti ukuran kepuasan dan kebanggaan yaitu gaji yang besar, jumlah karyawan yang banyak, reputasi dan status sosial yang tinggi, rumah dan mobil mewah dan sering melakukan perjalanan dinas ke luar daerah/negeri. Salah satu kebanggaan egoistis bahwa yang melakukan perjalanan dinas adalah para kepala dinas, biro, bagian atau subbagian, sedangkan pegawai biasa tidak boleh melakukan perjalanan dinas tanpa aturan yang jelas.

Salah satu bentuk inefisiensi fiskal dapat dijumpai dalam setiap dokumen anggaran, di mana tiadanya ukuran kinerja yang jelas. Selama ini ukuran kinerja yang konvensional adalah penggunaan anggaran rutin maupun pembangunan tidak boleh melebihi plafon anggaran yang telah ditetapkan. Dengan indikator semacam ini maka setiap biro atau bagian akan berusaha untuk menghabiskan anggaran yang ada yang boleh jadi tidak sesuai dengan peruntukannya. Hal ini terjadi karena adanya sisa anggaran dianggap sebagai kegagalan. Ketidakefisienan lainnya dapat juga dijumpai dalam berbagai pos anggaran yang tidak jelas indikatornya. Dalam pos pengeluaran rutin selalu didapati pos tentang belanja lain-lain, pengeluaran yang tidak termasuk dalam bagian lain dan pengeluaran yang tidak terduga. Pos-pos semacam ini cenderung untuk koruptif karena peruntukannya tidak jelas.

Fungsi utilitas birokrat tidaklah sekadar memaksimumkan kepuasan mereka dengan memaksimumkan anggaran, akan tetapi lebih kompleks dari itu. Birokrat juga mempunyai kepuasan dalam melayani masyarakat atau melaksanakan tugas bagi kepentingan umum.

Belakangan ini, bukan saja peran birokrat yang dikritisi karena menimbulkan inefisiensi fiskal. Peran legislatif yang adalah wakil rakyat, juga digugat berbagai kalangan termasuk organisasi non pemerintah (ornop) karena gajinya tidak sesuai dengan ketentuan perundang-undangan. Timbul pertanyaan, apakah gaji legislatif ditentukan oleh state atau legislatif itu sendiri? Terhadap pertanyaan ini, studi yang dilakukan oleh Robert McCorwick dan Robert Tallison (1978) yang dirilis oleh Ekelund and Hebert (1997) mengatakan, gaji legislatif yang tinggi ditentukan oleh legislatif itu sendiri dan bukannya oleh negara atau state. Inilah kecenderungan yang sedang terjadi juga di Indonesia di mana hampir semua daerah di Indonesia baik propinsi maupun kabupaten/kota, gaji legislatifnya rata-rata melampaui ketentuan perundang-undangan yang berlaku yaitu PP.110 tahun.

Semua peran publik pemerintah dapat terlaksana berkat fungsi fiskal yang dimonopoli negara, dengan sumber utamanya adalah kewajiban rakyat membayar pajak. Atas dasar kewajiban rakyat itulah rakyat meminta dari negaranya berbagai bentuk pelayanan. Namun apa yang terjadi belakangan ini sungguh sangat menyakitkan masyarakat umum di mana pun di dunia ini. Bukan saja di negara-negara berkembang dan transisi tetapi juga di negara-negara maju, di mana ada pelayanan publik di sana terdapat ladang yang subur untuk korupsi, ternyata korupsi tidak dapat dimusnahkan. Semua negara terlibat dalam masalah korupsi hanya derajatnya yang berbeda-beda, ada yang derajat korupsinya kecil, ada yang sedang dan ada yang besar. Semua ini berkaitan dengan perilaku manusia (birokrat dan legislatif) sebagai makhluk sosial yang secara alami mempunyai nafsu.

Kalau mau jujur, birokrat dan legislatif dibayar untuk melakukan pelayanan publik. Semakin luas jangkauan dan kualitas pelayanan yang diberikan, maka anggaran yang dibutuhkan akan semakin besar. Namun karena birokrat sebagai makhluk sosial yang bernafsu, maka selalu ada saja upaya untuk meningkatkan anggaran dari yang semestinya (mark up). Yang terjadi di kebanyakan negara berkembang dan transisi belakangan ini adalah standar pelayanan lebih diutamakan kepada pelaku pelayanan itu sendiri (birokrat dan legislatif) ketimbang kelompok sasarannya (masyarakat umum). Padahal, fenomena semacam ini telah menjadi keprihatinan Paus Leo XIII dengan mengeluarkan ''Ensiklik Rerum Novarum'' pada 15 Mei 1891.

Paus Leo XIII antara lain mengatakan bahwa sesungguhnya negara-negara menjadi sangat kaya karena sumbangsih rakyat banyak yang hidup sebagai kaum buruh, petani dan pedagang kecil yang rata-rata hidup melarat. Oleh karena itu pelayanan penuh harus diberikan kepada mereka.

Yang kita alami di Indonesia saat ini adalah bahwa birokrat mempunyai kecenderungan untuk selalu meningkatkan anggarannya dan hal ini tidak dapat dibantah oleh legislatif karena pekerjaan birokrat itu sendiri berliku-liku dan kurang dipahami oleh legislatif. Apalagi legislatif yang tidak pernah berkecimpung dan berpengalaman dalam dunia penyusunan anggaran publik. Pada sisi lainnya legislatif masih dianggap sebagai oposisi yang siap menerkam setiap program pemerintah. Di sinilah mental birokrat kita yang selalu mengikuti kemauan legislastif, termasuk kemauan untuk korupsi. Mestinya birokrat sedapat mungkin mengikuti kemauan legislatif ketika legislatif menolak anggaran proyek/program. Bila anggaran yang diajukan ditolak, maka yang rugi adalah kelompok masyarakat yang diwakili oleh legislatif itu sendiri. Pemerintah berkewajiban menyampaikan kepada masyarakat bahwa anggaran untuk suatu program/proyek tidak dapat dilaksanakan karena anggota legislatif tidak menyetujuinya. Dengan demikian pada pemilu berikutnya masyarakat akan mempertimbangkan untuk menentukan pilihan terhadap partai atau anggota legislatif yang pernah menolak anggaran pembangunan di wilayahnya.

Kondisi real kita menunjukkan bahwa birokrat dan legislatif sama-sama mengetahui bahwa ada mark up dalam setiap proyek. Di sinilah terjalin kemesraan antara birokrat dan legislatif dalam bentuk berbagai hal, termasuk commitment fee dan institusional fee. Commitment fee dan institusional fee sudah bukan menjadi rahasia lagi belakangan ini. Semua orang mengetahui bahwa apa pun program atau proyek yang dilaksanakan, nilainya kecil atau besar, untuk orang miskin atau bukan, semuanya pasti mempunyai fee, apakah itu commitment fee atau institusional fee, tetapi peruntukannya belum jelas untuk kepentingan publik. Ini juga merupakan bentuk lain dari inefisiensi fiskal yang dengan cantik dimainkan birokrat dan legislatif.

Kalau kita boleh usul, hendaknya commitment fee atau institusional fee, ditetapkan dengan aturan hukum yang jelas agar pemanfaatannya dapat dipergunakan untuk kepentingan bersama, baik untuk para birokrat dan legislatif maupun untuk kepentingan masyarakat yang lebih besar. Dengan demikian sedikit tertutup kemungkinan untuk menggalang commitment dan institusional fee untuk berbagai kepentingan individu, kelompok dan golongan yang tidak perlu. Selama belum ada aturan hukum yang mengatur maka semua orang mengetahui bahwa ada commitment fee tetapi tidak pernah merasakannya karena hanya dipergunakan untuk kepentingan kepala, pimpro dan bendahara. Dengan membuat aturan hukum yang jelas semacam perda yang mengakomodasi hal ini maka apa yang selama ini disebut sebagai mark up atau sejenisnya yang mengarah kepada inefisiensi dapat diminimalisasi, kendati tidak dapat dihilangkan karena nafsu manusia itu sendiri tidak dapat dihilangkan.

Penulis, Pengamat masalah sosial-politik dan kemasyarakatan